Laura Bianconi Vicepresidente dei Senatori del Gruppo PDL
Newsletter n. 197 del 15 ottobre 2013

IIn Commissione
AFFARI COSTITUZIONALI
Comunicazioni del ministro per i rapporti con il Parlamento sugli orientamenti del Governo in materi adi decretazione d’urgenza
Pubblica amministrazione
Riforma elettorale
GIUSTIZIA
Reato di negazionismo
Esercizio abusivo della professione sanitaria
AFFARI ESTERI
Seguito indagine conoscitiva sulle linee programmatiche italiane in relazione al prossimo Consiglio europeo sulla difesa
BILANCIO
Delega al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili
(parere alla 2a commissione
su testo ed emendamenti)
LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI
Riforma dell’ordinamento portuale
AGRICOLTURA
Semplificazione in materia di agricoltura
Riforma AGEA
INDUSTRIA, COMMERCIO, TURISMO
Decreto legge valore cultura
Attuazione programmi difesa con finanziamento sviluppo del settore aeronautico
SANITA’
Audizione dell’associazione italiana celiachia
Decreto semplificazione amministrativa


In Aula
Informativa del Ministro per le Riforme costituzionali sulla relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali
Ddl costituzionale n. 813-B - Istituzione del Comitato parlamentare per le riforme costituzionali
Ddl n. 884 - Ratifica Accordo Albania, Grecia e Italia sul progetto "Trans Adriatic Pipeline"
Mozione n. 149, Ghedini, sul processo di democratizzazione in Myanma

IL PROBLEMA DEGLI SBARCHI NON SI RISOLVE CON L’ABOLIZIONE DELLA BOSSI-FINI
“Giustamente, davanti alle salme composte nell’hangar di Lampedusa, il ministro Alfano ha detto che se il problema si potesse risolvere abolendo la Bossi-Fini non esiterebbe un secondo a farlo”.
Inizia così il ragionamento della senatrice Laura Bianconi in merito agli avvenimenti che si sono succeduti dopo il tragico naufragio dello scorso 4 ottobre. “Un problema di dimensioni così vaste non si risolve a colpi di decreti – continua Laura Bianconi – ma con misure come quelle appena votate dal governo che rafforzano il controllo delle coste e agiscono all’origine del fenomeno. Pensare che abolendo una legge, la Bosi-Fini, risolva il problema significa solo agitare la facile arma della demagogia senza incidere minimamente sul fenomeno. Occorre innanzi tutto comprendere la ragioni che spingono così tante persone a rischiare la vita per il sogno di un futuro migliore, e bisogna anche comprendere che la risposta non può consistere nell’approfittare di una emergenza per cancellare una legge che ha diviso destra e sinistra sin dalla sua approvazione ma che ha funzionato. Occorre infatti ricordare che i flussi di immigrazione non riguardano solo il Canale di Sicilia ma anche le frontiere del Nord-Est del nostro Paese, e che non è ignorando il fenomeno che si possono risolvere i problemi. Diverso è invece - conclude Bianconi -  partendo dall’analisi delle mutate motivazioni che spingono così tante persone a fuggire dal proprio Paese in cerca di un futuro migliore, pensare di rivedere quelle parti della legge che si sono dimostrate insufficienti a gestire gli attuali flussi migratori provenienti dal Nord Africa. Ma per questo occorre abbandonare le convenienze di parte e riconoscere, senza demagogia, ciò che veramente serve per impedire ulteriori stragi e garantire un futuro dignitoso a quanti fuggono dalla loro terra”.

AMNISTIA, INDULTO, BUONSENSO
Come per la vicenda degli sbarchi sulle coste italiane, anche la lettera indirizzata alle Camere dal Presidente Napolitano sulla questione carceraria ha suscitato reazioni più per partito preso che basate sull’analisi dei fatti. “Sembra quasi – commenta la senatrice Laura Bianconi - che accogliere o meno la sollecitazione del Presidente Napolitano a misure straordinarie, quali l’amnistia e l’indulto, sia misurato in termini di consenso elettorale, riproponendo una divisione tra favorevoli e contrari che poco ha a che fare sia con la realtà dei fatti che con la lettera stessa del Presidente. Soprattutto, stupisce come certa parte della sinistra abbia subito pensato scongiurare qualunque provvedimento che possa in qualche modo ‘favorire’ Silvio Berlusconi. Buttare tutto in caciara è l’antico vizio di certa sinistra fortemente ideologica che non vuole guardare ai problemi reali e non vuole trovare una strada per risolverli. Il problema del sovraffollamento delle carceri, il problema di luoghi di detenzione che siano veramente ambiti di recupero sociale del detenuto, non hanno nulla a che fare con Silvio Berlusconi e le sue vicende giudiziarie. Occorre avere il coraggio e l’onestà intellettuale – conclude Bianconi – di cogliere fino in fondo il messaggio del Presidente Napolitano e approfittare del governo delle ‘larghe intese’ per mettere mano a quei provvedimenti che realmente modifichino il nostro sistema carcerario. Senza lo spauracchio, o l’alibi, di Silvio Berlusconi”.

FEMMINICIDIO, OGGI ABBIAMO UNO STRUMENTO IM PIU’ PER COMBATTERLO
Negli ultimi anni ll nostro Paese ha assistito a una escalation dei delitti in cui le vittime sono donne uccise o ferite gravemente da loro compagni o da loro familiari. Le vicende personali sembrano non riuscire a trovare altra soluzione se non attraverso la violenza, uccidono compagni o ex compagni che non tollerano la fine del rapporto, uccidono i maschi della famiglia per risolvere contenziosi che prevalgono sulla forza della ragione. A rimetterci sono sempre le donne, quasi una al giorno, e molto spesso a portare per tutta la vita il peso di questa tragedia sono i figli, vittime innocenti di amori malati. La scorsa settimana, come atto conclusivo di un percorso nel segno di una maggiore attenzione verso le donne, il Senato a votato la legge sulla violenza di genere, Quello che segue è l’intervento della senatrice Laura Bianconi.

CONVERSIONE IN LEGGE DEL DECRETO LEGGE 14 AGOSTO 2023 N. 93,
(comprende la violenza di genere - femminicidio)
Intervento della Senatrice Laura Bianconi
Aula 11ottobre 2013

Signor Presidente, Colleghe e Colleghi,
il mio intervento si limiterà a quella parte del provvedimento in esame che riguarda la violenza di genere.
Il cosiddetto "FEMMINICIDIO", anche se scoperto dai media e preso in considerazione dalla politica solo da qualche anno, non è fenomeno di oggi: la violenza maschile sulle donne ha un carattere strutturale e non certo emergenziale, come ci ricorda anche il Preambolo della Convenzione di Istanbul che abbiamo ratificato lo scorso mese di giugno.
PROPRIO la RATIFICA DELLA CONVENZIONE DEL CONSIGLIO D'EUROPA, meglio detta CONVENZIONE DI ISTANBUL, permette ora all'Italia di fare un ulteriore passo avanti nel contrasto contro OGNI forma di violenza, ma con particolare attenzione a quella e nei confronti delle DONNE.
Già nel mio intervento in quest'Aula lo scorso giugno in occasione di questa Ratifica, ma non meno in quello del 2009 quando convertimmo in LEGGE il DECRETO del GOVERNO BERLUSCONI che riconosceva lo Stalking quale reato, ho voluto ribadire con forza che la VIOLENZA NEI CONFRONTI DELLE DONNE è "UN CRIMINE CONTRO L'UNMANITA' che deve essere represso in ogni modo possibile!!
Certa, dunque, che questo è lo spirito con il quale il Governo ha inteso predisporre il testo che noi ci accingiamo ad approvare, non posso però ignorare alcune criticità che auspicavo potessero essere affrontate meglio durante l'esame alla Camera dei Deputati.
Noi qui oggi, visti i tempi stretti, possiamo limitarci ad essere meri notai del lavoro svolto dai colleghi deputati e questo mi dispiace molto. Così come mi è dispiaciuto che si sia unito in un unico decreto un tema così delicato come quello della violenza di genere ad altri che se pur rispettabilissimi sono alquanto fuori luogo in questo contesto.
Mi limiterò, quindi, a lasciare agli atti dell' AULA la mia riflessione su tale provvedimento.
Le misure introdotte con questo decreto legge rappresentano la risposta, forse tardiva e non del tutto adeguata, alle raccomandazioni provenienti dalle Nazioni Unite già nel 2011 (Comitato CEDAW) e nel 2012 (ONU contro la violenza sulle donne) .
A due anni esatti dalle raccomandazioni del Comitato CEDAW, che evidenziavano come l’incremento dei "femminicidi" è una conseguenza palese... CITO TESTUALMENTE del “fallimento delle autorità dello Stato nell’assicurare protezione adeguata alle donne che subivano violenza da parte di partners ed ex partners" Il Governo a luglio 2013 avrebbe dovuto presentare un rapporto urgente, per riferire sulle misure adottate negli ultimi due anni al fine di contrastare questo fenomeno.
Il Comitato CEDAW chiedeva di dare priorità all’adozione di misure strutturali, in grado di tener conto soprattutto della posizione delle donne in situazioni più vulnerabili, con cui... CITO SEMPRE TESTUALMENTE “assicurare che le donne vittime di violenza abbiano immediata protezione, compreso l’allontanamento dell’aggressore dall’abitazione, la garanzia che possano stare in rifugi sicuri e ben finanziati su tutto il territorio nazionale; che possano avere accesso al gratuito patrocinio, alla assistenza psico-sociale e ad un’adeguata riparazione, incluso il risarcimento”.
Il Comitato CEDAW raccomandava, inoltre, di strutturare un sistema efficace di raccolta dati, di assicurare la formazione di tutti gli operatori, di coinvolgere la società civile in campagne di sensibilizzazione, nonché di ratificare la Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta alla violenza nei confronti delle donne e in ambito domestico.
Queste azioni, che richiedevano un programma di azione quadriennale per la loro realizzazione, ed un programma biennale per l’adozione delle misure più urgenti per la protezione delle donne, sono state nei fatti ignorate.
E a luglio 2013 ovviamente, il Governo italiano non ha potuto presentare il rapporto richiesto dal Comitato CEDAW: così ad agosto, ha pensato giustamente di porre termine a tale vuoto attraverso questo decreto legge.
MA ALCUNI INTERROGATIVI DOBBIAMO PORCERLI ...senza demagogia alcuna e senza distintivo politico.
Ma qual è la logica che sorregge questo decreto legge?
E’ idoneo al raggiungimento degli obbiettivi indicati dalle raccomandazioni ONU?
A mio modesto avviso, e non solo mio (ma anche come sostengono molte associazioni femminili)...gli effetti positivi del decreto, rischiano di essere molto ridotti ed anzi, a causa della logica che lo sorregge, le disposizioni in esso contenute potrebbero rappresentare un vulnus sia alla tenuta del sistema di garanzie costituzionali nel processo penale, sia al processo di riforme strutturali in materia di discriminazione e violenza di genere.
ll difetto NON SANATO di questo decreto, sta nella sua stessa ratio: non mette al centro la promozione e la tutela dei diritti della persona offesa nell’ambito del processo penale ma, invece, mette in risalto la percezione di insicurezza legata ai reati che colpiscono i “soggetti" che possiamo definire "deboli”.
Chiaramente, l’inserimento nel decreto legge di alcune misure da anni chieste a gran voce dai centri antiviolenza e dalle associazioni femminili, è da considerarsi assolutamente positivo e pone l'attenzione sulla necessità di affrontare il tema della violenza maschile sulle donne con riforme di carattere strutturale, che siano costituzionalmente orientate e che abbiano come ratio l’eliminazione, da parte delle Istituzioni, di tutti quegli ostacoli materiali che discriminano le donne, in quanto tali, rispetto agli altri cittadini, specialmente nel godimento effettivo dei diritti fondamentali alla vita, all’integrità psicofisica, alla libertà sessuale, nonché l’accesso alla giustizia, ed anche in particolare a quella penale.
Qui vorrei soffermarmi su quanto sostengono molti avvocati matrimonialisti e non meno buona parte del mondo dell'associazionismo femminile in merito alla irrevocabilità della denuncia, pur con le modifiche apportate.
Ritengo che oltre a privare la donna del suo potere di autodeterminazione in merito alla difesa della sua persona, con tale meccanismo si possono innescare situazioni molto pericolose laddove siamo di fronte a coppie in cui il livello di litigiosità risulta molto alto e in cui la donna risulta dal punto di vista economico totalmente dipendente dal compagno o marito. Queste donne in itali oggi sono circa il 70%, per loro tale dispositivo della irrevocabilità della querela seppur limitato a casi e circostanze ben definite può rappresentare un forte deterrente nel denunciare.
L'aspetto paradossale è che questo decreto legge, che si propone di implementare alcuni articoli della Convenzione di Istanbul, al contrario introduce norme volte a ridurne la portata applicativa nel nostro ordinamento. Ed inoltre, molte disposizioni trovano un applicazione restrittiva ed impropria alla direttiva europea 2012/29/UE e in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato.
Quale quindi il destino di questo decreto legge?
Dipende dal ruolo che sceglierà di esercitare il Parlamento nei prossimi mesi nel cercare di migliorarne applicabilità lavorando di concerto con il Governo riposizionando meglio l'attenzione sui diritti della donna, e, più in generale, della persona offesa che si trova in una situazione di vulnerabilità, nel rispetto delle linee guida elaborate in materia dalle Nazioni Unite e dalla disciplina contenuta nella direttiva europea in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, che RICORDO entro il 16 novembre 2015 dovrà essere attuata.
Concludo Presidente, ringrazio il Governo e confido quindi, nell'impegno dichiarato fin da subito dal Presidente del Consiglio, Enrico Letta, dal Ministro Alfano, dal Ministro Cancellieri ed dal Ministro Carrozza auspicando che tutti insieme si possa contribuire ad implementare questo testo così come richiesto da tantissime Associazioni del mondo femminile che più di noi sono quotidianamente in prima linea nell'aiutare tante donne, alle quali non dobbiamo dare solo risposte parziali.


E’ stata una settimana di polemiche, con qualche fondato sospetto che il messaggio del Presidente Napolitano sia stato letto in modo affrettato o forse preso solo per le parti di convenienza. Eccolo nella sua interezza.

MESSAGGIO ALLE CAMERE DEL PRESIDENTE DELA REPUBBLICA GIORGIO NAPOLITANO SULLA QUESTIONE CARCERARIA

Onorevoli Parlamentari,
nel corso del mandato conferitomi con l'elezione a Presidente il 10 maggio 2006 e conclusosi con la rielezione il 20 aprile 2013, ho colto numerose occasioni per rivolgermi direttamente al Parlamento al fine di richiamarne l'attenzione su questioni generali relative allo stato del paese e delle istituzioni repubblicane, al profilo storico e ideale della nazione. Ricordo, soprattutto, i discorsi dinanzi alle Camere riunite per il 60° anniversario della Costituzione e per il 150° anniversario dell'Unità d'Italia. E potrei citare anche altre occasioni, meno solenni, in cui mi sono rivolto al Parlamento. Non l'ho fatto, però, ricorrendo alla forma del messaggio di cui la Costituzione attribuisce la facoltà al Presidente.
E ciò si spiega con la considerazione, già da tempo presente in dottrina, della non felice esperienza di formali "messaggi" inviati al Parlamento dal Presidente della Repubblica senza che ad essi seguissero, testimoniandone l'efficacia, dibattiti e iniziative, anche legislative, di adeguato e incisivo impegno.
Se mi sono risolto a ricorrere ora alla facoltà di cui al secondo comma dell'articolo 87 della Carta, è per porre a voi con la massima determinazione e concretezza una questione scottante, da affrontare in tempi stretti nei suoi termini specifici e nella sua più complessiva valenza.
Parlo della drammatica questione carceraria e parto dal fatto di eccezionale rilievo costituito dal pronunciamento della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Quest'ultima, con la sentenza - approvata l'8 gennaio 2013 secondo la procedura della sentenza pilota - (Torreggiani e altri sei ricorrenti contro l'Italia), ha accertato, nei casi esaminati, la violazione dell'art. 3 della Convenzione europea che, sotto la rubrica "proibizione della tortura", pone il divieto di pene e di trattamenti disumani o degradanti a causa della situazione di sovraffollamento carcerario in cui i ricorrenti si sono trovati.
La Corte ha affermato, in particolare, che "la violazione del diritto dei ricorrenti di beneficiare di condizioni detentive adeguate non è la conseguenza di episodi isolati, ma trae origine da un problema sistemico risultante da un malfunzionamento cronico proprio del sistema penitenziario italiano, che ha interessato e può interessare ancora in futuro numerose persone" e che "la situazione constatata nel caso di specie è costitutiva di una prassi incompatibile con la Convenzione".
Per quanto riguarda i rimedi al "carattere strutturale e sistemico del sovraffollamento carcerario" in Italia, la Corte ha richiamato la raccomandazione del Consiglio d'Europa "a ricorrere il più possibile alle misure alternative alla detenzione e a riorientare la loro politica penale verso il minimo ricorso alla carcerazione, allo scopo, tra l'altro, di risolvere il problema della crescita della popolazione carceraria".
In ordine alla applicazione della Convenzione, la Corte ha rammentato che, in materia di condizioni detentive, i rimedi 'preventivi' e quelli di natura 'compensativa' devono considerarsi complementari e vanno quindi apprestati congiuntamente. Fermo restando che la migliore riparazione possibile è la rapida cessazione della violazione del diritto a non subire trattamenti inumani e degradanti.
La stessa decisione adottata, con voto unanime, dalla Corte di Strasburgo ha fissato il termine di un anno perché l'Italia si conformi alla sentenza ed ha stabilito di sospendere, in pendenza di detto termine, le procedure relative alle "diverse centinaia di ricorsi proposti contro l'Italia"; ricorsi che, in assenza di effettiva, sostanziale modifica della situazione carceraria, appaiono destinati a sicuro accoglimento stante la natura di sentenza pilota.
Il termine annuale decorre dalla data in cui la sentenza è divenuta definitiva, ossia dal giorno 28 maggio 2013, in cui è stata respinta l'istanza di rinvio alla Grande Chambre della Corte, presentata dall'Italia al fine di ottenere un riesame della sentenza. Pertanto, il termine concesso dalla Corte allo Stato italiano verrà a scadere il 28 maggio del 2014.
Vale la pena di ricordare che la sentenza del gennaio scorso segue la pronunzia con cui quattro anni fa la stessa Corte europea aveva già giudicato le condizioni carcerarie del nostro Paese incompatibili con l'art. 3 della Convenzione (Sulejmanovic contro Italia, 16 luglio 2009), ma non aveva ritenuto di fissare un termine per l'introduzione di idonei rimedi interni. Anche perciò ho dovuto mettere in evidenza - all'atto della pronuncia della recente sentenza "Torreggiani" - come la decisione rappresenti "una mortificante conferma della perdurante incapacità del nostro Stato a garantire i diritti elementari dei reclusi in attesa di giudizio e in esecuzione di pena e nello stesso tempo una sollecitazione pressante da parte della Corte a imboccare una strada efficace per il superamento di tale ingiustificabile stato di cose".
L'art. 46 della Convenzione europea stabilisce, invero, che gli Stati aderenti "si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti". Tale impegno, secondo l'interpretazione costante della Corte costituzionale (a partire dalle sentenze n. 348 e 349 del 2007), rientra nell'ambito dell'art. 117 della Costituzione, secondo cui la potestà legislativa è esercitata dallo Stato "nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". In particolare, la Corte costituzionale ha, recentemente, stabilito che, in caso di pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo che accertano la violazione da parte di uno Stato delle norme della Convenzione, "è fatto obbligo per i poteri dello Stato, ciascuno nel rigoroso rispetto delle proprie attribuzioni, di adoperarsi affinché gli effetti normativi lesivi della Convenzione cessino".
La cessazione degli effetti lesivi si ha, innanzitutto, con il porre termine alla lesione del diritto e, soltanto in via sussidiaria, con la riparazione delle conseguenze della violazione già verificatasi. Da qui deriva il dovere urgente di fare cessare il sovraffollamento carcerario rilevato dalla Corte di Strasburgo, più ancora che di procedere a un ricorso interno idoneo ad offrire un ristoro per le condizioni di sovraffollamento già patite dal detenuto. Questo ultimo rimedio, analogo a quello che la legge 24 marzo 2001 n.89 ha introdotto per la riparazione nei casi di violazione del diritto alla durata ragionevole del processo, lascerebbe sussistere i casi di violazione dell'art. 3 della Convenzione, limitandosi a riconoscere all'interessato una equa soddisfazione pecuniaria, inidonea a tutelare il diritto umano del detenuto oltre che irragionevolmente dispendiosa per le finanze pubbliche.
Da una diversa prospettiva, la gravità del problema è stata da ultimo denunciata dalla Corte dei Conti, pronunciatasi - in sede di controllo sulla gestione del Ministero della Giustizia nell'anno 2012 - sugli esiti dell'indagine condotta su "l'assistenza e la rieducazione dei detenuti". Essa ha evidenziato che il sovraffollamento carcerario - unitamente alla scarsità delle risorse disponibili - incide in modo assai negativo sulla possibilità di assicurare effettivi percorsi individualizzati volti al reinserimento sociale dei detenuti. Viene così ad essere frustrato il principio costituzionale della finalità rieducativa della pena, stante l'abisso che separa una parte - peraltro di intollerabile ampiezza - della realtà carceraria di oggi dai principi dettati dall'art. 27 della Costituzione.
Il richiamo ai principi posti dall'art. 27 e dall'art. 117 della nostra Carta fondamentale qualifica come costituzionale il dovere di tutti i poteri dello Stato di far cessare la situazione di sovraffollamento carcerario entro il termine posto dalla Corte europea, imponendo interventi che riconducano comunque al rispetto della Convenzione sulla salvaguardia dei diritti umani.
La violazione di tale dovere comporta tra l'altro ingenti spese derivanti dalle condanne dello Stato italiano al pagamento degli equi indennizzi previsti dall'art. 41 della Convenzione: condanne che saranno prevedibilmente numerose, in relazione al rilevante numero di ricorsi ora sospesi ed a quelli che potranno essere proposti a Strasburgo. Ma l'Italia viene, soprattutto, a porsi in una condizione che ho già definito umiliante sul piano internazionale per le tantissime violazioni di quel divieto di trattamenti inumani e degradanti nei confronti dei detenuti che la Convenzione europea colloca accanto allo stesso diritto alla vita. E tale violazione dei diritti umani va ad aggiungersi, nella sua estrema gravità, a quelle, anche esse numerose, concernenti la durata non ragionevole dei processi.
Ma l'inerzia di fronte al dovere derivante dalla citata sentenza pilota della Corte di Strasburgo potrebbe avere altri effetti negativi oltre quelli già indicati.
Proprio in ragione dei citati profili di costituzionalità, alcuni Tribunali di sorveglianza hanno, recentemente, sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 147 del codice penale (norma che stabilisce i casi di rinvio facoltativo dell'esecuzione della pena), per la parte in cui non prevede che si possa ordinare il differimento della pena carceraria anche nel caso di un prevedibile svolgimento della pena (in relazione alla situazione del singolo istituto penitenziario) in condizioni contrarie al senso di umanità. Il possibile accoglimento della questione da parte della Corte costituzionale avrebbe consistenti effetti sulla esecuzione delle condanne definitive a pene detentive.
Sottopongo dunque all'attenzione del Parlamento l'inderogabile necessità di porre fine, senza indugio, a uno stato di cose che ci rende tutti corresponsabili delle violazioni contestate all'Italia dalla Corte di Strasburgo: esse si configurano, non possiamo ignorarlo, come inammissibile allontanamento dai principi e dall'ordinamento su cui si fonda quell'integrazione europea cui il nostro paese ha legato i suoi destini.
Ma si deve aggiungere che la stringente necessità di cambiare profondamente la condizione delle carceri in Italia costituisce non solo un imperativo giuridico e politico, bensì in pari tempo un imperativo morale. Le istituzioni e la nostra opinione pubblica non possono e non devono scivolare nell'insensibilità e nell'indifferenza, convivendo - senza impegnarsi e riuscire a modificarla - con una realtà di degrado civile e di sofferenza umana come quella che subiscono decine di migliaia di uomini e donne reclusi negli istituti penitenziari. Il principio che ho poc'anzi qualificato come "dovere costituzionale", non può che trarre forza da una drammatica motivazione umana e morale ispirata anche a fondamentali principi cristiani.
Com'è noto, ho già evidenziato in più occasioni la intollerabilità della situazione di sovraffollamento carcerario degli istituti penitenziari. Nel 2011, in occasione di un convegno tenutosi in Senato, avevo sottolineato che la realtà carceraria rappresenta "un'emergenza assillante, dalle imprevedibili e al limite ingovernabili ricadute, che va affrontata senza trascurare i rimedi già prospettati e in parte messi in atto, ma esaminando ancora con la massima attenzione ogni altro possibile intervento e non escludendo pregiudizialmente nessuna ipotesi che possa rendersi necessaria".
Orbene, dagli ultimi dati del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (DAP) del Ministero della Giustizia - aggiornati al 30 settembre 2013 - risulta che il numero di persone detenute è pari a 64.758, mentre la "capienza regolamentare" è di 47.615.
Secondo i dati statistici relativi alla percentuale dei detenuti sul totale della popolazione dei diversi Paesi, pubblicati dal Consiglio d'Europa, nell'anno 2011 in Italia vi erano 110,7 detenuti ogni 100.000 abitanti. Nel confronto con gli altri Paesi europei tale dato è sostanzialmente pari a quello della Grecia e Francia (rispettivamente, 110,3 e 111,3) e viene superato da Inghilterra e Spagna (entrambe oltre quota 150). Peraltro, l'Italia - nello stesso anno 2011 - si posizionava, tra i Paesi dell'Unione Europea, ai livelli più alti nell'indice percentuale tra detenuti presenti e posti disponibili negli istituti penitenziari (ossia l'indice del "sovraffollamento carcerario"), con una percentuale pari al 147%. Solo la Grecia ci superava con il 151,7%.
Per il 2012 non sono ancora disponibili i dati del Consiglio d'Europa; da una ricerca di un'organizzazione indipendente (International Center for prison studies), risulta comunque confermato l'intollerabile livello di congestione del sistema carcerario italiano che, nonostante una riduzione percentuale rispetto all'anno precedente, ha guadagnato il - non encomiabile - primato del sovraffollamento tra gli Stati dell'Unione Europea, con la percentuale del 140,1%, mentre la Grecia ci seguiva con un indice pari al 136,5%.
E vengo ai rimedi prospettati o già in atto. Per risolvere la questione del sovraffollamento, si possono ipotizzare diverse strade, da percorrere congiuntamente.
A) RIDURRE IL NUMERO COMPLESSIVO DEI DETENUTI, ATTRAVERSO INNOVAZIONI DI CARATTERE STRUTTURALE QUALI :
1) l'introduzione di meccanismi di probation. A tale riguardo, il disegno di legge delega approvato dalla Camera e ora all'esame del Senato, prevede, per taluni reati e in caso di assenza di pericolosità sociale, la possibilità per il giudice di applicare direttamente la "messa alla prova" come pena principale. In tal modo il condannato eviterà l'ingresso in carcere venendo, da subito, assegnato a un percorso di reinserimento;
2) la previsione di pene limitative della libertà personale, ma "non carcerarie". Anche su questo profilo incide il disegno di legge ora citato, che intende introdurre la pena - irrogabile direttamente dal giudice con la sentenza di condanna - della "reclusione presso il domicilio";
3) la riduzione dell'area applicativa della custodia cautelare in carcere. A tale proposito, dai dati del DAP risulta che, sul totale dei detenuti, quelli "in attesa di primo giudizio" sono circa il 19%; quelli condannati in primo e secondo grado complessivamente anch'essi circa il 19%; il restante 62% sono "definitivi" cioè raggiunti da una condanna irrevocabile. Nella condivisibile ottica di ridurre l'ambito applicativo della custodia carceraria è già intervenuta la legge n. 94 del 2013, di conversione del decreto legge n. 78 del 2013, che ha modificato l'articolo 280 del codice di procedura penale, elevando da quattro a cinque anni di reclusione il limite di pena che può giustificare l'applicazione della custodia in carcere;
4) l'accrescimento dello sforzo diretto a far sì che i detenuti stranieri possano espiare la pena inflitta in Italia nei loro Paesi di origine. In base ai dati del DAP, la percentuale dei cittadini stranieri sul totale dei detenuti è circa il 35%. Il Ministro Cancellieri, parlando recentemente alla Camera dei Deputati, ha concordato sulla necessità di promuovere e attuare specifici accordi con i Paesi di origine dei detenuti stranieri (l'Italia ha aderito alla Convenzione europea sul trasferimento delle persone condannate e ha già stipulato nove accordi bilaterali in tal senso). Ella ha tuttavia dato notizia degli scarsi (purtroppo) risultati concreti conseguiti sinora. Nel corso del 2012 solo 131 detenuti stranieri sono stati trasferiti nei propri Paesi (mentre nei primi sei mesi del 2013 il numero è di 82 trasferimenti). Ciò, secondo il Ministro, dipende, in via principale, dalla complessità delle procedure di omologazione delle condanne emesse in Italia da parte delle autorità straniere. Il Ministro si è impegnato per rivedere il contenuto degli accordi al fine di rendere più rapidi e agevoli i trasferimenti e per stipulare nuove convenzioni con i Paesi (principalmente dell'area del Maghreb) da cui proviene la maggior parte dei detenuti stranieri. Tra i fattori di criticità del meccanismo di trasferimento dei detenuti stranieri, va annoverata anche la difficoltà, sul piano giuridico, di disporre tale misura nei confronti degli stranieri non ancora condannati in via definitiva, che rappresentano circa il 45% del totale dei detenuti stranieri;
5) l'attenuazione degli effetti della recidiva quale presupposto ostativo per l'ammissione dei condannati alle misure alternative alla detenzione carceraria; in tal senso un primo passo è stato compiuto a seguito dell'approvazione della citata legge n. 94 del 2013, che ha anche introdotto modifiche all'istituto della liberazione anticipata. Esse consentono di detrarre dalla pena da espiare i periodi di "buona condotta" riferibili al tempo trascorso in "custodia cautelare", aumentando così le possibilità di accesso ai benefici penitenziari;
6) infine, una incisiva depenalizzazione dei reati, per i quali la previsione di una sanzione diversa da quella penale può avere una efficacia di prevenzione generale non minore.
B) AUMENTARE LA CAPIENZA COMPLESSIVA DEGLI ISTITUTI PENITENZIARI.
In tale ottica è recentemente intervenuto il già richiamato (e convertito in legge) decreto-legge n. 78 del 2013, che ha inteso dare un nuovo impulso al "Piano Carceri" (i cui interventi si dovrebbero concludere, prevedibilmente, entro la fine del 2015). Il Ministro della Giustizia, Cancellieri, ha dichiarato, intervenendo alla Camera, che "entro il mese di maggio 2014 saranno disponibili altri 4 mila nuovi posti detentivi mentre al completamento del Piano Carceri i nuovi posti saranno circa 10 mila". In una successiva dichiarazione, il Ministro, nel confermare che al completamento del Piano Carceri la capienza complessiva aumenterà di 10.000 unità, ha precisato che "entro la fine del corrente anno saranno disponibili 2.500 nuovi posti detentivi" e che "è in progetto il recupero di edifici oggi destinati ad ospedale psichiatrico giudiziario e la riapertura di spazi detentivi nell'isola di Pianosa".
Ma, in conclusione, l'incremento ipotizzato della ricettività carceraria - certamente apprezzabile - appare, in relazione alla "tempistica" prevista per l'incremento complessivo, insufficiente rispetto all'obbiettivo di ottemperare tempestivamente e in modo completo alla sentenza della Corte di Strasburgo.
Tutti i citati interventi - certamente condivisibili e di cui ritengo auspicabile la rapida definizione - appaiono parziali, in quanto inciderebbero verosimilmente pro futuro e non consentirebbero di raggiungere nei tempi dovuti il traguardo tassativamente prescritto dalla Corte europea.
Ritengo perciò necessario intervenire nell'immediato (il termine fissato dalla sentenza "Torreggiani" scadrà, come già sottolineato, il 28 maggio 2014) con il ricorso a "rimedi straordinari".
C) CONSIDERARE L'ESIGENZA DI RIMEDI STRAORDINARI
La prima misura su cui intendo richiamare l'attenzione del Parlamento è l'indulto, che - non incidendo sul reato, ma comportando solo l'estinzione di una parte della pena detentiva - può applicarsi ad un ambito esteso di fattispecie penali (fatta eccezione per alcuni reati particolarmente odiosi). Ritengo necessario che - onde evitare il pericolo di una rilevante percentuale di ricaduta nel delitto da parte di condannati scarcerati per l'indulto, come risulta essere avvenuto in occasione della legge n. 241 del 2006 - il provvedimento di clemenza sia accompagnato da idonee misure, soprattutto amministrative, finalizzate all'effettivo reinserimento delle persone scarcerate, che dovrebbero essere concretamente accompagnate nel percorso di risocializzazione.
Al provvedimento di indulto, potrebbe aggiungersi una amnistia.
Rilevo che dal 1953 al 1990 sono intervenuti tredici provvedimenti con i quali è stata concessa l'amnistia (sola o unitamente all'indulto). In media, dunque, per quasi quaranta anni sono state varate amnistie con cadenza inferiore a tre anni. Dopo l'ultimo provvedimento di amnistia (d.P.R. n. 75 del 1990) - risalente a ventitré anni fa - è stata, approvata dal Parlamento soltanto una legge di clemenza, relativa al solo indulto (legge n. 241 del 2006).
Le ragioni dell'assenza di provvedimenti di amnistia dopo il 1990 e l'intervento, ben sedici anni dopo tale data, del solo indulto di cui alla legge n. 241 del 2006, sono da individuare, oltre che nella modifica costituzionale che ha previsto per le leggi di clemenza un quorum rafforzato (maggioranza di due terzi dei componenti di ciascuna Camera), anche in una "ostilità agli atti di clemenza" diffusasi nell'opinione pubblica; ostilità cui si sono aggiunti, anche in anni recenti, numerosi provvedimenti che hanno penalizzato - o sanzionato con maggior rigore - condotte la cui reale offensività è stata invece posta in dubbio da parte della dottrina penalistica (o per le quali è stata posta in dubbio l'efficacia della minaccia di una sanzione penale).
Ritengo che ora, di fronte a precisi obblighi di natura costituzionale e all'imperativo - morale e giuridico - di assicurare un "civile stato di governo della realtà carceraria", sia giunto il momento di riconsiderare le perplessità relative all'adozione di atti di clemenza generale.
Per quanto riguarda l'ambito applicativo dell'amnistia, ferma restando la necessità di evitare che essa incida su reati di rilevante gravità e allarme sociale (basti pensare ai reati di violenza contro le donne), non ritengo che il Presidente della Repubblica debba - o possa - indicare i limiti di pena massimi o le singole fattispecie escluse. La "perimetrazione" della legge di clemenza rientra infatti tra le esclusive competenze del Parlamento e di chi eventualmente prenderà l'iniziativa di una proposta di legge in materia.
L'opportunità di adottare congiuntamente amnistia e indulto (come storicamente è sempre avvenuto sino alla legge n. 241 del 2006, di sola concessione dell'indulto) deriva dalle diverse caratteristiche dei due strumenti di clemenza. L'indulto, a differenza dell'amnistia, impone di celebrare comunque il processo per accertare la colpevolezza o meno dell'imputato e, se del caso, applicare il condono, totale o parziale, della pena irrogata (e quindi - al contrario dell'amnistia che estingue il reato - non elimina la necessità del processo, ma annulla, o riduce, la pena inflitta).
L'effetto combinato dei due provvedimenti (un indulto di sufficiente ampiezza, ad esempio pari a tre anni di reclusione, e una amnistia avente ad oggetto fattispecie di non rilevante gravità) potrebbe conseguire rapidamente i seguenti risultati positivi:
a) l'indulto avrebbe l'immediato effetto di ridurre considerevolmente la popolazione carceraria. Dai dati del DAP risulta che al 30 giugno 2013 circa 24.000 condannati in via definitiva si trovavano ad espiare una pena detentiva residua non superiore a tre anni; essi quindi per la maggior parte sarebbero scarcerati a seguito di indulto, riportando il numero dei detenuti verso la capienza regolamentare;
b) l'amnistia consentirebbe di definire immediatamente numerosi procedimenti per fatti "bagatellari" (destinati di frequente alla prescrizione se non in primo grado, nei gradi successivi del giudizio), permettendo ai giudici di dedicarsi ai procedimenti per reati più gravi e con detenuti in carcerazione preventiva. Ciò avrebbe l'effetto - oltre che di accelerare in via generale i tempi della giustizia - di ridurre il periodo sofferto in custodia cautelare prima dell'intervento della sentenza definitiva (o comunque prima di una pronuncia di condanna, ancorché non irrevocabile).
c) inoltre, un provvedimento generale di clemenza - con il conseguente rilevante decremento del carico di lavoro degli uffici - potrebbe sicuramente facilitare l'attuazione della riforma della geografia giudiziaria, recentemente divenuta operativa.
La rilevante riduzione complessiva del numero dei detenuti (sia di quelli in espiazione di una condanna definitiva che di quelli in custodia cautelare), derivante dai provvedimenti di amnistia e di indulto, consentirebbe di ottenere il risultato di adempiere tempestivamente alle prescrizioni della Corte europea, e insieme, soprattutto, di rispettare i principi costituzionali in tema di esecuzione della pena.
Appare, infatti, indispensabile avviare una decisa inversione di tendenza sui modelli che caratterizzano la detenzione, modificando radicalmente le condizioni di vita dei ristretti, offrendo loro reali opportunità di recupero. La rieducazione dei condannati - cui deve, per espressa previsione costituzionale, tendere l'esecuzione della pena - necessita di alcune precondizioni (quali la non lontananza tra il luogo di espiazione e la residenza dei familiari; la distinzione tra persone in attesa di giudizio e condannati; la adeguata tutela del diritto alla salute; dignitose condizioni di detenzione; differenziazione dei modelli di intervento) che possono realizzarsi solo se si eliminerà il sovraffollamento carcerario.
A ciò dovrebbe accompagnarsi l'impegno del Parlamento e del Governo a perseguire vere e proprie riforme strutturali - oltre le innovazioni urgenti già indicate sotto la lettera A) di questo messaggio - al fine di evitare che si rinnovi il fenomeno del "sovraffollamento carcerario". Il che mette in luce la connessione profonda tra il considerare e affrontare tale fenomeno e il mettere mano a un'opera, da lungo tempo matura e attesa, di rinnovamento dell'Amministrazione della giustizia. La connessione più evidente è quella tra irragionevole lunghezza dei tempi dei processi ed effetti di congestione e ingovernabilità delle carceri. Ma anche rimedi qui prima indicati, come "un'incisiva depenalizzazione", rimandano a una riflessione d'insieme sulle riforme di cui ha bisogno la giustizia: e per giungere a individuare e proporre formalmente obbiettivi di questa natura, potrebbe essere concretamente di stimolo il capitolo V della relazione finale presentata il 12 aprile 2013 dal Gruppo di lavoro da me istituito il 31 marzo che affiancò ai temi delle riforme istituzionali quelli, appunto, dell'Amministrazione della giustizia. Auspico che il presente messaggio possa valere anche a richiamare l'attenzione sugli orientamenti di quel Gruppo di lavoro, condivisi da esponenti di diverse forze politiche.
Onorevoli parlamentari,
confido che vorrete intendere le ragioni per cui mi sono rivolto a voi attraverso un formale messaggio al Parlamento e la natura delle questioni che l'Italia ha l'obbligo di affrontare per imperativi pronunciamenti europei. Si tratta di questioni e ragioni che attengono a quei livelli di civiltà e dignità che il nostro paese non può lasciar compromettere da ingiustificabili distorsioni e omissioni della politica carceraria e della politica per la giustizia.
(Roma, 08/10/2013)

 

 

 

A cura della segreteria della Senatrice Laura Bianconi
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tel. 0547/613927 – fax 0547/613935
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